José-Miguel Palacios

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Los límites de la inteligencia

“Intelligence does not drive policy. Policymakers drive policy. Intelligence forms a crucial part of their intellectual background, but competing with intelligence are their prejudices and opinions formed over lifetimes of thinking about politics and history.»

 

Paul D. Miller[1]

 

José Miguel Palacios, 22 de enero de 2019

Este mismo mes de enero, el think tank francés Geopragma, que se define a sí mismo como “polo francés de geopolítica realista”, afirmaba en un artículo sobre la crisis entre Irán y Estados Unidos que “Europa, y parece que también Francia, por sus desastrosas decisiones sobre Libia y Siria a lo largo de los últimos diez años, han perdido perdido el control en Oriente Medio… y ahora pierden la cabeza”[2]. Dos casos tremendos en los que la reacción de Europa (y de muchos países europeos) ante lo que en su momento se llamó la “primavera árabe” parece haber sido muy inadecuada. Como si aquellos acontecimientos hubieran pillado a Europa (y a los dirigentes europeos) por sorpresa, como si, además, nadie hubiera acertado en el diagnóstico.

Y de una manera natural surge la pregunta de cuál ha sido el papel de la inteligencia en este fracaso político. De por qué la inteligencia no parece haber servido de mucho. Por qué, en particular, la inteligencia no ha proporcionado una eficaz alerta temprana. O por qué no ha sido capaz de diagnosticar a tiempo lo que estaba ocurriendo. Y es que, como Fernando Velasco nos recordaba hace pocas fechas, en casos como estos los ciudadanos pueden preguntarse “por qué y para qué necesitamos la Inteligencia en un mundo en el que la información está al alcance de cualquiera”, o “cuál es el valor añadido que justifica la existencia de un Servicio de Inteligencia”[3].

Cuando un sistema falla (y tendríamos que aceptar que en este tema ha fallado lo que podríamos llamar “sistema de toma de decisiones informado por la inteligencia”) el error puede deberse al mal funcionamiento de cualquiera de sus componentes. Simplificando mucho, podríamos aventurar que el fallo puede haberse dado en la elaboración de la inteligencia por parte de los servicios, o en su uso por parte de los decisores políticos. O, quizá, en ambos.

No conocemos todavía qué inteligencia elaboraron los servicios europeos sobre la posibilidad de una “primavera árabe”, sus características y su posible evolución. Aún faltan bastantes años para que los documentos relevantes puedan ser desclasificados[4]. Podemos aventurar, sin embargo, que es difícil que su aportación haya marcado la diferencia en un tema como el que tratamos. Porque no se puede pedir peras a un olmo y los servicios de inteligencia están optimizados para elaborar otro tipo de productos:

– Los servicios suelen concentrar su esfuerzo en áreas en las que tienen una ventaja comparativa clara. Porque, como nos recordaba Paul Miller, en estos momentos no están, ni mucho menos, solos entre los proveedores de conocimiento estratégico en apoyo del proceso de toma de decisiones. Así que los servicios valoran, sobre todo, aquellos de sus productos que están elaborados con información procedente de fuentes clandestinas y de procedimientos específicos. Y, claro, estos productos pueden ser muy útiles en ciertos temas y nada útiles en otros. Si se trata de conseguir información técnica detallada acerca de un avión de combate de quinta generación, o sobre la postura negociadora de un país, entonces un buen servicio puede tener algo (o bastante) que ofrecer. Pero si se trata de prever o de estudiar procesos como el de la “primavera árabe”, entonces los servicios son menos útiles. Porque, con toda probabilidad, su desencadenamiento no fue producto de los manejos de un poderoso dirigente en cuyo círculo de confianza quizá se podría intentar el reclutamiento de una fuente.

– Los buenos servicios tienen muy asumido su papel en apoyo al proceso de toma de decisiones. Lo que implica que tienden a ignorar temas y procesos que no tienen interés para sus clientes. En los países democráticos, en que la duración de los ciclos políticos depende de los procesos electorales y raramente es mayor de cuatro años, el plazo medio-largo tiene un interés escaso para los decisores y, en consecuencia, también para los servicios.

– Los servicios de inteligencia son particularmente buenos en el conocimiento del pasado reciente y tienden a imaginar el futuro extrapolando las tendencias que son capaces de detectar en estos momentos. Como Tom Fingar ha explicado, “most of the time, the future is like the past, with certain variations, and most of the time it is ‘safe’ to predict basic continuity”[5]. Lo que explica las enormes dificultades con las que se enfrentan los servicios para detectar posibles puntos de inflexión. Como, por ejemplo, la “primavera árabe”.

Pero también puede haber habido disfunciones en el lado de los clientes. La inteligencia no es la única fuente de conocimiento de la que beben y lo que los decisores buscan en los servicios “es aquello que otras agencias no pueden suministrarles”[6]. En un problema como el descrito, en el que los servicios difícilmente pueden poner en valor sus fortalezas específicas (principalmente, en cuanto a fuentes y procedimientos), es fácil que un político de alto nivel se deje guiar, sobre todo, por su ideología, por su intuición (en muchos casos, educada por una larga experiencia) o por el “conventional wisdom” de la época.

En 2010 -2011 muchos gobernantes europeos creyeron ser testigos del comienzo de una nueva “ola de democratización”[7], como la que se desarrolló en Europa Centrooriental y los Balcanes durante los años noventa. Se equivocaron.

 

[1]     MILLER, P.D. (2010). Working for the “War Czar”. Lessons for Intelligence Support to Policymaking during Crises. Studies in Intelligence Vol. 54, No. 2. https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol.-54-no.-2/pdfs-vol.-54-no.-2/U-%20Miller-Working%20for%20the%20War%20Czar-19June2010-web.pdf (acceso: 22.01.2020).

[2]     GEOPRAGMA (17.01.2020). Communiqué Geopragma : Dans la crise irano-américaine : l’Europe entre inconstance et suivisme. Geopragma. http://geopragma.fr/communique-geopragma-dans-la-crise-irano-americaine-leurope-entre-inconstance-et-suivisme/  (acceso: 22.01.2020).

[3]     VELASCO, F. (16.01.2020). Repensar los servicios de inteligencia: aprendiendo de la sociedad. Blog Cátedra Servicios de Inteligencia y Sistemas Democráticos. http://catedra.proyectointeligenciavisualanalitica.com/blog-fernando-velasco/  (acceso: 22.01.2020).

[4]     La UE sí desclasificó hace unos años un análisis estratégico sobre este tema redactado en 2007. Council of the European Union (05.07.2017). Worst Case Scenarios for the Narrower Middle East (declassified version of the confidential report SIT-6577/07, dated 12.07.2007). http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7636-2017-INIT/en/pdf (acceso:22.01.2020).

[5]     FINGAR, T. (2011). Reducing uncertainty: Intelligence analysis and national security. Stanford University Press. P. 80.

[6]     DÍAZ FERNÁNDEZ, A.M. (2006). El papel de la comunidad de inteligencia en la toma de decisiones de la política exterior y de seguridad de España. Fundación Alternativas: documento de trabajo OPEX 03/2006. P.61.

[7]     Para el concepto “ola de democratización”, ver HUNTINGTON, S. P. (1993). The third wave: Democratization in the late twentieth century. University of Oklahoma press. P. 15.

 

Inteligencia: impacto y transparencia

“Porque nada hay encubierto, que no haya de ser manifestado; ni oculto, que no haya de saberse».

Mt, 10:26

José Miguel Palacios, 13 de diciembre de 2019

No sé si es positivo o negativo, pero en nuestro mundo actual estamos asistiendo a una creciente “comercialización” de la inteligencia estatal (governmental intelligence, en terminología anglosajona). Si hace cuarenta años Sir Humphrey, el inefable Secretario Permanente de la serie británica Yes Minister, se refería a sus superiores políticos como “Lords and Masters”, en la inteligencia actual se habla de clients (clientes) y de customers (usuarios). Y se busca un beneficio, que, ante la dificultad de monetizarlo, se suele identificar con el “impacto” que la inteligencia (sus productos y actividades) puede tener sobre el proceso de toma de decisiones.

Y aquí nos enfrentamos a una doble paradoja. La inteligencia, tal y como se ha concebido hasta ahora, está estrechamente relacionada con el secreto, pero el impacto de un producto de inteligencia puede ser mayor cuando es filtrado (leaked), es decir, cuando alguien viola el secreto que debería protegerlo. Por otra parte, la inteligencia actúa en apoyo de los escalones superiores del proceso de toma de decisiones (el “cliente”), pero cuando se filtra un documento de inteligencia el que lo hace suele intentar perjudicar al “cliente”, dejando claro que sus decisiones no se adaptaban a la inteligencia que había recibido. Algunos ejemplos:

– En octubre de 1990, un NIE de la comunidad de inteligencia norteamericana (Yugoslavia transformed) predecía la desintegración de Yugoslavia un año antes de que tuviera lugar[1]. Aunque el documento no tuvo ninguna influencia real sobre las decisiones que adoptaría la administración Bush, fue ampliamente leído y comentado en Washington. Es decir, resultó ser una contribución importante a la discusión pública del problema (tuvo impacto). Y ello se debió, sobre todo, al hecho de que su contenido fuera filtrado rápidamente al New York Times, quizá por alguien que no estaba de acuerdo con la política que Estados Unidos estaba adoptando.

– Un análisis de inteligencia estratégica de la Unión Europea, Worst Case Scenarios for the Narrower Middle East, anticipaba en 2007 lo que más tarde sería la “primavera árabe”[2]. Hasta la desclasificación del documento en 2017 su contenido era desconocido y no parece haber ejercido ninguna influencia directa o indirecta sobre la percepción por parte de los líderes europeos de los procesos que se estaban desarrollando en diversos países árabes a finales de la primera década del siglo XXI.  Más impacto tuvo un informe de alcance mucho más modesto (current intelligence), producido el 13 de octubre de 2015, en el que se sostenía que “el atentado suicida del 10 de octubre de 2015 contra una manifestación pacífica ante la estación de ferrocarril de Ankara puede haber sido cometido por orden del partido gobernante AKP”[3]. Quienquiera que lo filtró pudo utilizar sus conclusiones como munición argumental contra el gobierno turco, en contra de los deseos del “cliente” (el EEAS) para el que se había escrito el informe[4].

– El buen trabajo analítico realizado por el CNI en los meses anteriores al comienzo de la Segunda Guerra del Golfo (marzo de 2003) es conocido, en parte, a través de filtraciones efectuadas a la prensa. Los filtradores fueron, en la mayor parte de los casos, miembros de la oposición que buscaban desacreditar la postura adoptada por el gobierno de entonces[5].

Las sociedades modernas piden cada vez más transparencia, algo que está reñido con la forma tradicional de funcionamiento de la inteligencia. El ejemplo de bastantes democracias avanzadas sugiere que es posible ser más transparente de lo que en el pasado se creía. Pero también que hay límites. En la sociedad contemporánea conocemos no pocos ejemplos de actividades en que el secreto está celosamente protegido. Es así, por ejemplo, en las comunicaciones, en la labor de los medios de comunicación, en las relaciones entre abogados y clientes, etc. De esta manera se ayuda a proteger bienes públicos tan estimables como la privacidad de los ciudadanos o su derecho a la información. Y también debería considerarse normal y democrático que (en determinadas circunstancias, con determinados controles) pueda hacerse uso del secreto para proteger la integridad y el buen funcionamiento del sistema de toma de decisiones.

Transparencia y confidencialidad son importantes, aunque cada sociedad y cada época requieren que ambos criterios se combinen en proporciones diferentes. Y parece demasiado aventurado sacrificar por completo la una a la otra. Aunque sea en nombre del ahora tan valorado “impacto”.

 

[1]     Ver Treverton, Gregory F. y Renanah Miles. Unheeded warning of war: why policymakers ignored the 1990 Yugoslavia estimate. Washington DC: Centre for the Study of Intelligence. Central Intelligence Agency, Octobre de 2015. https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and-monographs/csi-intelligence-and-policy-monographs/pdfs/unheeded-warning-yugoslavia-NIE.pdf.

[2]     Council of the European Union, Worst Case Scenarios for the Narrower Middle East (SIT-6577/07), 12 julio 2007. http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7636-2017-INIT/en/pdf.

[3]     Ankara Bombing. Ver https://ahvalnews.com/terrorism/ahval-reveals-top-secret-eu-report-akp-commissioned-isis-ankara-massacre.

[4]     Según otra filtración, un informe del INTCEN fechado el 24 de agosto de 2016 consideraba que no podía atribuirse a Gülen la responsabilidad del intento de golpe de estado de julio de aquel año. Ver Gultasli y Rettman, “Leaked document sheds light on Turkey’s ‘controlled coup’”, EU Observer, 11 marzo 2019. https://euobserver.com/foreign/144366.

[5]     Ver Palacios, J.M., “Coalitional Intelligence: The Strategic Role of Minor Partners”, Journal of European and American Intelligence Studies 2:1 (June 2019), 7-20.