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| José Miguel Palacios, 27 de enero de 2023 |
Cuando un partido lleva ya varios años en el poder, su capacidad de innovación es limitada. Y es que la realidad de la lucha política lo pone a la defensiva, obligado como está a asumir y defender la labor realizada hasta entonces.
Muy distinta, y más agradecida, es la situación del partido que lleva varios años en la oposición. Con frecuencia, a su frente ya no se encuentra el mismo liderazgo que lo conducía cuando estuvo por última vez en el poder y, en cualquier caso, la memoria humana (a pesar de las hemerotecas digitales) es frágil. Para ese teórico partido opositor, el pasado ya no existe, al menos en términos de política real. Se encuentra, pues, en el momento ideal para proponer reformas valientes. Algunas de las cuales (y esto es lo paradójico) podrían haber sido propuestas por el otro partido si las posiciones relativas estuvieran cambiadas.
En el Plan de Calidad Institucional que el PP presentó el pasado 23 de enero de 2023 se incluyen sesenta propuestas con las que ese partido pretende acometer la “regeneración democrática de nuestro país”[1]. Una de ellas, la 34, se refiere al CNI y trata con cierta extensión varias cuestiones importantes que afectan al trabajo del servicio, pero también al funcionamiento del sistema de inteligencia español en su conjunto. Entre ellas, las que se refieren a la nonata comunidad de inteligencia: “Se desarrollará legislativamente la misión del Secretario de Estado como Autoridad Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia y, consecuentemente, se pondrá en marcha la Comunidad de Inteligencia de España”[2].
¿Por qué se crean (para qué sirven) las comunidades de inteligencia?
Existen cuatro razones principales para que un país constituya una “comunidad de inteligencia”:
1) mejorar la coordinación entre los servicios cuando existe un grado notable de superposición de competencias entre algunos de ellos;
2) garantizar la complementariedad del trabajo de los servicios de inteligencia cuando el solape entre sus competencias es pequeño;
3) producir inteligencia estratégica sobre la base de toda la información de la que disponen los diferentes servicios;
4) ningún motivo en particular; simplemente, porque otros países de nuestro entorno y nivel también lo han hecho.
La constitución de una comunidad de inteligencia no es el único modo de coordinar el trabajo de los servicios. La Presidencia (Presidencia del Gobierno, Oficina del Primer Ministro), que en la mayor parte de los países es el cliente último de todos los servicios de inteligencia, puede ser la que asuma la tarea de la coordinación (básicamente, controlando los escalones superiores de los mecanismos de planeamiento y priorización), distribuya los recursos y resuelva posibles conflictos. Es el sistema que siguen países como Alemania o Rusia, entre las grandes potencias de inteligencia, y la mayor parte de los países medianos y pequeños.
Estado de la cuestión en España: ¿hay margen para mejorar?
La impresión general de los observadores externos es que la comunidad de inteligencia española (por el momento, puramente informal) no funciona adecuadamente[3]. O, lo que es lo mismo, que se trata de un “concepto” (o una “aspiración”), más que de una realidad.
Si analizamos los diversos componentes de la mayor parte de las “comunidades de inteligencia” bien organizadas, vemos que en España:
a) Sí existe una dirección común, pero está situada fuera de la “comunidad” (la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia). En cualquier caso, no se trata de un órgano demasiado efectivo, ya que carece de una estructura permanente que apoye su trabajo. Aunque en la ley existe también una Autoridad Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, carece de los medios y de las competencias necesarios para desempeñar funciones de coordinación.
b) No existe una lista de los servicios que constituyen la comunidad. En general, se suele considerar que son el CNI, el Servicio de Información de la Guardia Civil y la Comisaría General de Información (Ministerio del Interior), así como el CIFAS (Ministerio de Defensa). Algunos incluyen también los servicios de información de los Mossos d’Esquadra y de la Ertzantza.
c) No se dispone de una legislación común, aplicable al conjunto de la comunidad de inteligencia. La que existe es de carácter general (no específica de la inteligencia) o se refiere en exclusiva al CNI.
d) Aunque se cuenta con un centro sectorial de coordinación (el CITCO, sobre crimen organizado y terrorismo), depende del Ministro del Interior, no de la comunidad de inteligencia.
e) Hay también un elemento que puede considerarse común a toda la comunidad de inteligencia, el Centro Criptológico Nacional. Orgánicamente, forma parte del CNI.
Si nuestro país decidiera en un futuro no muy lejano constituir una comunidad formal de inteligencia, tendría que cubrir las lagunas del actual sistema, así como acabar con sus ineficiencias. En un mundo ideal, habría que:
a) Enmendar la ley del CNI (o elaborar una nueva) para que la legislación sobre inteligencia afecte al conjunto de la comunidad y a todos los servicios componentes.
b) Otorgar a la Autoridad Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia las competencias que necesita para ejercer la coordinación del trabajo de los servicios, sin perjuicio de la autonomía de cada uno de ellos. Crear un órgano de apoyo lo suficientemente potente como para que la Autoridad Nacional pueda ejercer en la práctica esas funciones de coordinación.
c) Volver a situar el CNI y a su Director bajo la dependencia de la Presidencia del Gobierno. Es muy difícil coordinar el trabajo de organismos dependientes de diversos ministerios cuando no se está situado en el lugar idóneo dentro del organigrama de la administración.
d) Subordinar el CITCO a la Autoridad Nacional de Inteligencia.
e) Crear estructuras comunes que puedan trabajar en beneficio del conjunto de la comunidad de inteligencia. En particular, podríamos pensar en una “oficina de análisis estratégico”, que hiciera su labor sobre la base de la inteligencia facilitada por todos los servicios, una “oficina nacional de clasificación y desclasificación” encargada de gestionar el sistema de información clasificada, una “academia de inteligencia” que cubriera las necesidades de formación de todos los servicios componentes y una “oficina de relaciones externas”, que gestionara de manera unificada las de todos los servicios que componen la comunidad[4].
A modo de conclusión
La inteligencia está siempre al servicio del sistema de toma de decisiones y se adapta a él. La peculiar organización de nuestro sistema de inteligencia está muy relacionada con las particularidades de nuestro proceso de toma de decisiones, que, por lo que se refiere al nivel estratégico, se desarrolla casi exclusivamente en círculos políticos, con una participación reducida (y, sobre todo, formal) de los funcionarios. Los llamados “papeles de Manglano”[5] sugieren que, al menos hasta 1995, lo que sus jefes políticos más apreciaban del Director del CESID (y por extensión, del servicio) era la lealtad y la discreción. Para ellos, el CESID se veía más como un “servicio secreto” que como un “servicio estratégico”.
Han pasado muchos años y otra forma de organizar el trabajo de la inteligencia española es, desde luego, posible y, quizá, también deseable. Requeriría, en cualquier caso, que se produjeran cambios profundos en la forma en que nuestros responsables políticos adoptan decisiones y en las expectativas que tienen sobre el trabajo de la inteligencia. Por el momento, y como comentaba hace pocos años Fernando Velasco, “la clase política, al menos la española, tiene un profundo desconocimiento del papel de la inteligencia, de sus competencias, de su valor añadido y de su funcionamiento”[6].
La verdadera cultura democrática supone la existencia de una amplia zona de consenso en aquellos temas (Interior, Exteriores, Seguridad y Defensa y Economía) en los que debe existir una “política de estado” que sobreviva a los lógicos cambios al frente del ejecutivo. Si es así, si esos grandes temas se sustrajeran a la “pequeña política”, aumentaría el valor del asesoramiento experto que nuestros dirigentes reciben de las estructuras especializadas de la administración del estado. Por ejemplo, de la inteligencia. La conformación de una comunidad de inteligencia funcional pasaría a ser una necesidad prioritaria.
1] Véase https://www.pp.es/sites/default/files/documentos/plan_de_calidad_institucional_pp.pdf (acceso: 25.01.2023).
[2] Formalmente, el Secretario de Estado Director del CNI ya es Autoridad Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, según el artículo 9, apartado 2.f, de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia.
[3] Véase, por ejemplo, Rodríguez, Jesús. “La guerra silenciosa del espionaje”. El País Semanal, 28.05.2016. https://elpais.com/elpais/2016/05/30/eps/1464559223_146455.html (acceso: 25.01.2023).
[4] Cuando no están coordinadas las relaciones externas, es inevitable que servicios extranjeros estimulen la rivalidad entre los diversos servicios propios e intenten sacar beneficio de ella.
[5] Fernández-Miranda, J., & Chicote Lerena, J. El jefe de los espías: El archivo secreto de Emilio A. Manglano, Consejero del Rey y Director del CESID del 23F a la caída del felipismo [Kindle iOS version]. Rocaeditorial, 2021.
[6] Velasco, Fernando. “Política y servicios de inteligencia ante el 20D”. Huffington Post, 02.12.2015. https://www.huffingtonpost.es/fernando-velasco-fernandez/politica-y-servicios-de_b_8689128.html (acceso: 02.12.2015).
[7] Díaz Fernández, Antonio M. Espionaje para políticos. Valencia:Tirant Humanidades, 2016. P. 107.