Bob de Graaff

When Stansfield Turner became head of the CIA in 1977, and thus of the entire American intelligence community, he told his family that he had now become ‘Chief Bean Counter’.^[1] During the Cold War intelligence was very much about missing pieces of a puzzle, pieces that had the shape of facts which preferably could be quantified. Intelligence analysis amounted to, what Roscoe H. Hillenkoetter, head of the CIA, in 1948 called ‘endlessly putting fact on fact, until the whole outline appears’, and intelligence dissemination was, in his words, ‘providing the factual basis for high-level policy decisions affecting our national security’.^[2] Typical intelligence questions of the Cold War would be how many medium or long range missiles the Soviet Union had, how big their nuclear payload was, how many of them would be along the Soviet-Union’s western border and how fast missiles along its eastern border could be transferred to the west.

Sometimes there would be intelligence issues that could be characterized, as Greg Treverton does, not as puzzles, but as mysteries. [3] They concerned for instance the likely evolvements during the so-called Prague Spring of 1968 or the developments in Poland after the labor union Solidarnosc entered the scene in 1980. Such events could not easily be quantified, but there were historical examples or analogies that analysts could use to gain some foreknowledge about ongoing processes and future events.

Today however many issues present themselves in unprecedented ways. We have known terrorism for quite some time but today’s islamist terrorism is original because of the numbers of people involved, its almost global presence and new means of communication. The same would hold true for the new caliphate called Islamic State. Treverton calls such issues complexities.[4] More often they are called wicked problems. Typical characteristics of wicked problems are:

• It is difficult to give an unambiguous definition of the problem that is acceptable to all stakeholders concerned.
• There is no single root cause for the problem, but a multitude of causes.
• Many actors are involved in combating the problem, and they use different interpretations and ways of combating the problem.
• The fighters of the problem must take into account different reactions from part-audiences.
• The problem mutates over time.
• The interpretation must therefore also be a continuous process and evolve with the problem.
• The problem shows the tendency to connect with other (wicked) problems.
• There is no real solution. Stakeholders often exacerbate the problem through their so-called solutions. While they are fighting the problem, they must continue to discussing the phenomenon. Thinking, talking and doing must be done simultaneously. It is a process of trial and error. The only real ‘solution’ seems to be to change the social perception of the phenomenon. This requires a so-called discursive or narrative approach, in which the problem is mutated into something seemingly more harmless.

An example of such a wicked problem or complexity is radicalization or contemporary Islamist terrorism. Various views on terrorism are possible. One can see it as a form of crime, as war, as a threat to national security or the democratic order, as a social issue or as a security problem. Depending on the interpretation, various government bodies are involved in the fight against it: the police, the judiciary, the armed forces, intelligence and security services, education, housing or integration authorities or public and private security agencies. All these organizations have an approach that is determined by their mission, their mandate, their powers, their interests, their values, their doctrines and their disciplines. It is difficult to coordinate these different perspectives, although in many countries this has been attempted in recent decades.

The causes of radicalization and terrorism can be sought in so-called root causes, such as economic or socio-cultural discrimination, in the relationship of the radicals or terrorists with their socio-political environment (which tolerates or legitimizes a certain degree of violence). or in the interaction between the radicals and governments, which through their respective  actions may create a spiral of violence. Consequently, when taking measures against radicalization and terrorism, attention must be paid to the effect on the radicals and potential terrorists, on their direct environment, on separate population groups and on a foreign public.

Meanwhile, what radicalization is can only be determined in the context of time and space. Radicalization in 2004, which directly led to terrorism, was a different kind of radicalization than the one in 2013, which led to participation in the internal conflict in Syria and at most indirectly, after further radicalization processes to terrorism. The approach to radicalization that was conceived after events in 2004 and the ensuing years that followed immediately could therefore could not simply be used in 2013.

 In discourse discussions about radicalization and terrorism tend to get tied in with other rather elusive issues such as globalization, migration, integration, crime and the relationship between religion and state. In the 1970s it was still possible for the Dutch government to define the forms of terrorism at that time, as long as they did not lead to deadly attacks, as politically violent activism. This was possible at a time when the government was still able to more or less organize the national discourse on the issue, but today, now thanks to social media every individual more or less acts as a journalist, it has become much more difficult for a government to give direction to the public debate.

It is already strenuous for governments to reach a common perception amongst themselves. Wicked problems ask for sense-making. There is not one way to look at them. Empirical approaches will have to give way to social constructivism. Today there still remain intelligence issues that take the shape of puzzles and ask for bean counting such as: how many Humvees does Islamic State have or how large is their production of explosives carrying drones? However, at a more strategical level there are no simple truths. And it is here that intelligence world is more and more handicapped by its own ethos of so-called truth-seeking. In 2018 James Clapper still writes that intelligence’s mission is to ‘“tell it like it is” – straight, objective, unpoliticized’,^[5] a position which had been tenable in 1948, but which is eroding today. In the main lobby of CIA headquarters in Langley, Virginia, one can still see the bible verse telling personnel and visitors that ‘the truth shall set ye free’. And the ethos of analysts is still: ‘telling truth to power’.

However, intelligence has never intended to deliver truth in the way scholars aspire for truth. Intelligence has always been practical wisdom for practical decision-making. In a world where different perceptions of the same phenomenon exist, practical intelligence support for decision-making will require that intelligence producers and consumers will sit at the same table at a very early stage. The wall between intelligence producers and consumers, that ‘sacred curtain’ that became ‘the catechism of the intelligence officer’, has to be taken down.^[6] One can no longer expect an consumer to catch the report that is thrown over the wall and use it as the basis for his decision-making. Not only do the intended consumers have more and more information and intelligence of their own available, but also, while the analysts are busy producing their reports, the consumers make their own sense of the phenomena that are at stake. If e.g. an intelligence consumer has already reached the conclusion, based upon his own findings, that Islamic State is a group of religious fanatics it will be hard for them to accept a report that sketches Islamic State as a criminal organization. In order to be effective intelligence producers and consumers will therefore have to sit together and make sense of intelligence targets as part of a collaborative effort. The division between producers and consumers will start to blur to the extent that both groups will tend to converge into prosumers.

Logical as this may sound from the perspective of the changing threat and work environment of intelligence organizations, the question remains whether the intelligence organizations’ value environments (politicians, overseeers, the media and the public at large) will accept such change. Especially if the intelligence consumers are elected officials the question will be whether their voters will accept the continuous presence of princes of darkness in their neighborhood, leading to decision-making processes in which the actual contribution by intelligence officials will leave a much more difficult to trace audit trail than the classis intelligence report. Therefore, intelligence organizations that traditionally have been rather bad in managing expectations with the public should, while adapting to an increasingly transparent environment, start preparing the broader audience for this transition.

[1] P.G. Kivett Esq., Intelligence Failures and Decent Intervals, Bloomington, IN/Milton  Keynes: Author-House, 2006, 44.

[2] Quoted in R. Hilsman, ‘Intelligence and Policy-making in Foreign Affairs’, World Politics, 5, 1 (October 1952), 3 (1-45).

[3] G.F. Treverton, ‘Addressing “complexities” in homeland security’, in: L.K. Johnson (ed.), The  Oxford Handbook of National Security Intelligence, Oxford etc.: Oxford University Press, 2010, 343-358’; idem, ‘Estimating Beyond the Cold War’, Defense Intelligence Journal, 3, 2 (Fall 1994), 5-20; idem, Intelligence for an Age of Terror, Cambridge etc.: Cambridge University Press, 2009, 16-21

[4] Ibidem.

[5] J.R. Clapper, Facts and Fears. Hard truths from a life in intelligence, New York: Viking, 2018, 358, 398.

[6] G.J. Schmitt, ‘Truth to Power? Rethinking Intelligence Analysis’, in: P. Berkowitz (ed.), The Future of American Intelligence, Stanford, CA: Hoover Institution Press, 2005, 53 (41-64); H. Heyman, ‘Intelligence Policy Relationships’, in: A.C. Maurer, M.D. Turnstall and J.M. Keagle (eds.), Intelligence. Policy and Process, Boulder, CO/London: Westview Press, 1985, 57 (57-66).

Cuando Stansfield Turner se convirtió en jefe de la CIA en 1977, y por lo tanto, de toda la comunidad de inteligencia estadounidense, le dijo a su familia que se había convertido en “Chief Bean Counter.”[1][2] Durante la Guerra Fría, la inteligencia tenía mucho que ver con las piezas que faltan de un rompecabezas, piezas que tenían la forma de hechos que preferiblemente podían ser cuantificados. El análisis de inteligencia equivalía a lo que Roscoe H. Hillenkoetter, jefe de la CIA en 1948, definió como “poner hecho sobre hecho sin cesar, hasta que el esquema total aparezca” y la divulgación de inteligencia era, en sus palabras, “proporcionar la base objetiva para tomar las decisiones de alto nivel sobre políticas que afectan a nuestra seguridad nacional.”[3]

Las típicas preguntas de inteligencia que se planteaban durante la Guerra Fría eran cuántos misiles de medio o largo alcance tenía la Unión Soviética; cómo de grande era su carga nuclear útil; cuántos de ellos se encontraban a lo largo de la frontera occidental de la Unión Soviética  y cómo de rápido los misiles que estaban en su frontera oriental podían ser trasladados a Occidente.

En algunas ocasiones había problemas relacionados con la inteligencia que podrían ser caracterizados, como lo hace Greg Treverton, no como rompecabezas sino como misterios.[4] Tenían relación, por ejemplo, con las posibles evoluciones durante la llamada “Primavera de Praga de 1968” o los acontecimientos que tuvieron lugar en Polonia después de que el sindicato Solidarnosc entrase en escena en 1980.  Tales eventos no podían ser cuantificados fácilmente pero había analogías o ejemplos históricos que los analistas podían utilizar para obtener conocimiento previo sobre los procesos que se encontraban en curso y sobre futuros eventos.

Sin embargo, hoy en día, muchos problemas se presentan sin precedentes. Conocemos el terrorismo desde hace un tiempo pero el terrorismo islámico actual es novedoso debido al número de gente involucrada, su presencia prácticamente global y los nuevos medios de comunicación. Estas características también son válidas para el nuevo califato llamado Estado Islámico. Treverton llama a estos problemas como complejidades.[5]

A menudo son conocidos como “problemas perversos.” Las características típicas de estos “problemas perversos” son:

• Es difícil dar una definición inequívoca del problema que sea aceptable para todos los interesados involucrados.
• No hay una única causa para el problema, sino una multitud de las mismas.
• Hay muchos actores involucrados en combatir el problema y utilizan diferentes interpretaciones y formas para combatir el problema.
• Aquellos que luchan contra dicho problema tienen que tener en cuenta las diferentes reacciones del público.
• El problema cambia y muta con el tiempo.
• Por lo tanto, la interpretación debe de ser un proceso continuo que evolucione con el problema.
• El problema muestra la tendencia de estar conectado con otros “problemas perversos.”
• No hay una solución real. Las partes interesadas a menudo exacerban el problema a través de sus llamadas soluciones. Mientras luchan contra el problema, deben de abordar el fenómeno en sí. Deben pensar, hablar y actuar al mismo tiempo. Es un proceso de prueba y error. La única «solución» real parece ser cambiar la percepción social del fenómeno. Esto requiere un llamado enfoque discursivo o narrativo, en el cual el problema se transforma en algo aparentemente más inofensivo.

Un ejemplo de un “problema perverso” o complejidad es la radicalización o el terrorismo islamista contemporáneo. Hay varias formas de entender el terrorismo. Uno puede verlo como una forma de crimen, como guerra, como una amenaza a la seguridad nacional o al orden democrático, como un problema social o como un problema de seguridad. Dependiendo de la interpretación, varios organismos gubernamentales participan en la lucha contra el terrorismo: la policía, el poder judicial, las fuerzas armadas, los servicios de inteligencia y seguridad, el sistema educativo, el sector de la vivienda o las autoridades de integración y las agencias de seguridad públicas y privadas.Todas estas organizaciones tienen un enfoque que está determinado por su misión, su mandato, sus capacidades, sus intereses, sus valores, sus doctrinas y sus disciplinas. Es difícil coordinar estas diferentes perspectivas, aunque en las últimas décadas, se ha intentado realizar en muchos países.

Las causas de la radicalización y el terrorismo pueden buscarse en las llamadas causas fundamentales, como la discriminación económica o sociocultural, en la relación de los radicales o terroristas con su entorno sociopolítico (que tolera o legitima un cierto grado de violencia) o en la interacción entre los radicales y los gobiernos, que a través de sus respectivas acciones pueden crear una espiral de violencia. En consecuencia, cuando se toman medidas contra la radicalización y el terrorismo, se debe prestar atención al efecto sobre los radicales y los terroristas potenciales, en su entorno directo, en grupos de población aislados y en un público extranjero. Mientras tanto, lo que es la radicalización solo puede ser determinado en el contexto del tiempo y el espacio. La radicalización que en 2004, condujo directamente al terrorismo, fue un tipo de radicalización diferente a la de 2013, que condujo a la participación en el conflicto interno en Siria y, de manera indirecta, después de nuevos procesos de radicalización, condujo también hacia el terrorismo. Por lo tanto, el enfoque que fue concebido en relación al proceso radicalización tras los acontecimientos de 2004 y años sucesivos, no pudo ser utilizado en 2013.

Los debates que tienen lugar sobre radicalización y terrorismo tienden a vincularse con otros temas bastante elusivos como son la globalización, migración, integración, crimen y la relación entre la religión y el Estado. En los años sesenta, todavía era posible para el gobierno holandés definir las formas de terrorismo que predominaban en ese momento. Mientras no resultasen en ataques mortales, dichas formas eran definidas como activismo político violento. Esto fue posible en un momento en el cual el gobierno todavía era capaz de, más o menos, organizar el discurso nacional sobre este tema. Sin embargo, hoy en día gracias a las redes sociales, cada individuo actúa, en mayor o menor medida, como un periodista. Dirigir el debate público se ha convertido en algo mucho más difícil para un gobierno.

Ya es bastante arduo para los gobiernos alcanzar una percepción común entre ellos. Los “problemas perversos” necesitan tener sentido. No hay una sola manera de mirarlos. Los enfoques empíricos deberán dar paso al constructivismo social. Hoy en día, aún quedan problemas de inteligencia que se asemejan a rompecabezas y es necesario realizar un conteo como: ¿cuántos Humvees tiene el Estado Islámico o cómo de grande es su producción de explosivos que transportan drones? Sin embargo, a un nivel más estratégico no hay verdades absolutas. Y es aquí donde el mundo de la inteligencia se ve cada vez más perjudicado por su propia moral de buscar la verdad. En 2018, James Clapper escribió que la misión de la inteligencia es «decirlo como es»: directo, objetivo, no politizado, ^[6] una postura que habría tenido sentido en 1948, pero que hoy en día está desapareciendo. En el vestíbulo principal de la sede de la CIA en Langley, Virginia, todavía se puede leer el versículo de la Biblia que les dice al personal y a los visitantes que «la verdad los liberará». Y el espíritu de los analistas sigue siendo: «decirle la verdad al poder.»

Sin embargo, la inteligencia nunca ha tenido la intención de ofrecer la verdad de la forma en que los académicos aspiran a la verdad. La inteligencia siempre ha sido la sabiduría práctica para la toma práctica de decisiones. En un mundo en el cual existen diferentes percepciones del mismo fenómeno, la inteligencia práctica como apoyo para la toma de decisiones requerirá que los productores y consumidores de inteligencia se sienten en la misma mesa desde una fase muy temprana. Hay que derribar el muro entre los productores y consumidores de inteligencia, esa «cortina sagrada» que se convirtió en «el catecismo del oficial de inteligencia.» ^[7] Uno ya no puede esperar que un consumidor lea el informe que se arroja a través de ese muro y lo use como base para la toma de decisiones. No solo los consumidores tienen cada vez más información e inteligencia propia disponible, sino que, mientras los analistas están ocupados produciendo sus informes, los consumidores tienen su propio sentido de los fenómenos y cuestiones que están en juego. Si, por ejemplo, un consumidor de inteligencia llega a la conclusión, basándose en sus propios hallazgos, de que el Estado Islámico es un grupo de fanáticos religiosos, será difícil para esos mismos consumidores aceptar un informe que esboce al Estado Islámico como una organización criminal.

Para ser efectivos, los productores y consumidores de inteligencia tendrán que sentarse juntos y dar sentido a los objetivos de inteligencia como parte de un esfuerzo colectivo. La división entre productores y consumidores comenzará a desdibujarse en la medida en que ambos grupos tenderán a converger en “prosumidores.”

Por lógico que esto pueda parecer desde la perspectiva de la amenaza cambiante y el entorno laboral de las organizaciones de inteligencia, la pregunta sigue siendo si los entornos que tienen valor para las organizaciones de inteligencia (políticos, supervisores, los medios de comunicación  y el público en general) aceptarán dicho cambio. Especialmente si los consumidores de inteligencia son funcionarios electos, la pregunta será si sus votantes aceptarán la presencia continua de “príncipes de la oscuridad” en su vecindario, lo que conducirá a procesos de toma de decisiones en los que la contribución real de los funcionarios de inteligencia dejará un camino mucho más difícil de rastrear  que el clásico informe de inteligencia. Por lo tanto, las organizaciones de inteligencia que tradicionalmente han sido bastante malas en el manejo de las expectativas con el público deberán, mientras se adaptan a un entorno cada vez más transparente, comenzar a preparar al público general para esta transición.

[1]“Bean Counter” es una expresión inglesa la cual designa a alguien que es el encargado de tomar decisiones financieras en el gobierno o una compañia, especialmente aquel que quiere reducir el gasto.

[2] P.G. Kivett Esq., Intelligence Failures and Decent Intervals, Bloomington, IN/Milton       Keynes: Author-House, 2006, 44.

[3] Citado en R. Hilsman, ‘Intelligence and Policy-making in Foreign Affairs’, World Politics, 5, 1 (October 1952), 3 (1-45).

[4] G.F. Treverton, ‘Addressing “complexities” in homeland security’, in: L.K. Johnson (ed.), The      Oxford Handbook of National Security Intelligence, Oxford etc.: Oxford University Press, 2010, 343-358’; idem, ‘Estimating Beyond the Cold War’, Defense Intelligence Journal, 3, 2 (Fall 1994), 5-20; idem, Intelligence for an Age of Terror, Cambridge etc.: Cambridge University Press, 2009, 16-21.

[5] Ibidem.

[6] J.R. Clapper, Facts and Fears. Hard truths from a life in intelligence, New York: Viking, 2018, 358, 398.

[7] G.J. Schmitt, ‘Truth to Power? Rethinking Intelligence Analysis’, in: P. Berkowitz (ed.), The Future of American Intelligence, Stanford, CA: Hoover Institution Press, 2005, 53 (41-64); H. Heyman, ‘Intelligence Policy Relationships’, en: A.C. Maurer, M.D. Turnstall and J.M. Keagle (eds.), Intelligence. Policy and Process, Boulder, CO/London: Westview Press, 1985, 57 (57-66).